Kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego dokonuje się w odpowiednich strukturach terytorialnych. Miejsce układów ponadlokalnych i ich funkcje decyduję o sprawności funkcjonowania państwa i stopniu partycypacji społeczeństwa w jego rozwoju. Zróżnicowanie poglądów na ponadlokalne podziały specjalne świadczy o politycznym charakterze zagadnienia i stopniu zaawansowania reformy administracji publicznej.